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部门主义则努力通过论证为这三个层面搭建一个结构清晰的桥梁，将宪法的代理人由法院的独揽，推广到行政和立法机关，随后用民主的逻辑将之与人民意志相连。

复配型食品添加剂类申请备案267份，通过技术审查备案的有189份，备案率70.78%。必须指出，先于《食品卫生条例》近一个月发布的《标准化管理条例》（1979年7月31日），已经明确提及标准分为国家标准、部标准（专业标准）、企业标准三级（11条）。

立法者的阐释基本可以理解为，在当前形势下，再无填空型标准之可能，食品安全的公共部门标准（国家标准、地方标准）已经足以涵盖食品安全最低标准，企业必须予以遵循。《食品安全法》（2009）进一步明确规定，企业有义务制定填空型标准，并可自愿制定更严型标准，而两类企业标准都需要到省级卫生行政部门备案。据此，应当备案的食品安全企业标准有两类：（1）在没有食品安全国家标准或地方标准的情形下食品生产企业有义务制定的企业标准（以下简称填空型标准）。对企业送审的标准文件，仅仅是从形式、格式、计量单位等方面进行把关，而对企业标准与国家法律法规和食品安全标准规定的符合性，标准格式的规范性，技术指标的先进性、合理性、完整性，试验方法的科学性和检验规则的可操作性，提供的生产设备、检验的仪器名单材料等是否完全合理、规范、真实性过问不多。（2）食品生产企业自愿制定的严于食品安全国家标准或地方标准的企业标准（以下简称更严型标准）。

企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。但是，《食品安全法》（2009）并未对如何备案、备案机关责任何在、两类企业标准的备案有何不同等问题提供清晰无疑的规则。所以，并非有人数众多的利益代表者参与到行政中来就说明这是一个理想的、高质量的参与，参与质量之高低也不仅仅取决于人数的多寡和利益代表的广泛性，而更由理性商谈与充分讨论的质量所决定。

[40] 从特征上看，公私合作一般要涵盖公共机构与私人部门较长时间为了特定公共任务而稳定的合作、一般工程的经济投入由私人部门通过复杂的法律关系来承担，当然会有基本的公共资金配额、私人部门参与工程的各个方面，包括设计、实施、收益。如果参与者没有充足的资源，那么其就没有能力进行实质的陈述、论辩，整个参与过程就有被强者操纵或控制的风险。参与公共任务的公民滥用权力。所谓总量民主是边沁意义上的最大多数人的民主，也即通过民主工具或手段(如投票)来获得众议，得到多数人意志。

2015年5月，鼓励公民参与公共行政的重要规章《基础设施和特许经营管理办法》正式出台，为社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，以提高公共服务质量和效率提供了最新的法律框架。然而，我们必须看到，公民参与行政也会诱发大量风险，这需要我们认真剖析这种活动的内在逻辑，并在更加理想的层面提出行动结构与要求。

这种全过程的公开大大挑战了传统信息公开领域对于过程信息不予公开的要求。[33]沃尔夫等：《行政法》第3卷，第384、379、384页。对于规制机构的政策，感兴趣的一般公民或专业人士可以在各种非正式的场合，通过面对面地与官员交流，充分给出意见、理由和论证，彼此商谈、倾听来实现对某一个政策的深度讨论。[15]另一方面体现为政府必须对公民参与行政的后果起到托底、担保的作用，而不能将参与行政完全蜕变为社会自发行为。

公民参与行政是社会主义协商民主的重要形式。第三，理性协商基础上的参与必须建立起互相问责的网络。[20]《马克思恩格斯全集》第3卷，第194页。[49] 行政陪审团(Administrative Juries)。

[10]最后，黑格尔由此认为，在市民社会条件下，伦理并不是充分和普遍的。对于利害关系人的参与来说，必须设计出尽量覆盖与行政决定或决策有利害关系的群体或个体。

对于公众要求的信息应该要有合理时间范围内和充足理由的回应，且对于公开行为本身接受司法审查。在评议之前，他们要收到一份详细的关于规则内容的理由说明，并且由规制机构的工作人员做出口头陈述，然后分组，每一组设有监督员和专家顾问，经过充分商谈，形成多数意志和书面报告，然后提交给规制机构，规制机构必须对于报告予以回应并说明理由。

巴西Porto Alegre市自从1988年以来，每年在16个区举行1000人参加讨论的市政财政大会，公民直接参与讨论财政预算投向哪些重大公共项目建设。由此，公民参与行政必须以公共利益为最高和根本的追求，市民社会的逐利逻辑只能是第二位的，政府应该将最具有公益精神和提升公共利益能力的主体吸收为参与行政的人选。[15]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。（4）数字技术应该充分使用和推广。正如有学者指出的，合同(合作)本身就是一种问责的架构。公民参与行政也不仅仅是为了追求个人私利，而是归根结底要实现对公共生活品质的提升。

公共领域是对传统市民社会与国家二元界分的超越，它追求经过审慎与理性的考量，而产生命运共同体的实质的善。而协商民主更强调的是公民与政府在公共领域中内生的沟通与对话，因此它所孕育的责任伦理必然是一种互相问责的架构，协商的前提是资格对等与理由较量，责任的本质是一种正当化说明，它在协商的结构里必然是相互的与对等的。

全程问责还适用于公众对于公民参与行政的监管。以给付行政领域为例，给付行政兴起是为了应付19世纪急速发展的工业文明与自由法治国时代所造成的社会问题，例如疾病、失业、工业事故等，这些在传统上都被认为是国家行政必须解决的问题。

因此，在摆脱了宗教统治的自由国家，也有可能会产生对自由人的奴役、统治与剥削。在给付行政范畴内，因涉及福利和公共服务，刚性的法律保留原则可以一定程度上松弛，但必须遵守信赖利益保护与平等保护两项原则。

[5]比较早就系统论证参与行政的作品例如方洁：《参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析》，《行政法学研究》2001年第1期。公权力往往不能真正搭建一个民主、平等、参与的公共通道，抑制自身的扩张性，同时克服市民社会对人的异化所带来的伤害。第三，公民参与的实质能力不足或参与能力、客观条件发生重大变化导致任务失败，在这种情况下政府不能有效托底从而严重损害公共利益。因此，参与者关于公共政策或行政决定的特定偏好是可以在他人给出了更强理由的情况下修改的，从而协商民主有助于形成真正的共识和找到相对更好的公共方案。

即便是自由权的实现，也需要行政活动创造有效的条件。虽然历史背景大不一样，中国同样自20世纪80年代中期以来，开始在局部地方推行公用事业的公民力量或资本参与，逐步松动顽强的计划经济体制和全能国家监管模式，[2]及至90年代和21世纪初，公民参与行政已经有了许多制度表现。

授权理论脱胎于奥拓·迈耶的特权学说。[27] 然而，通过成为利益代表人参与到公共活动中来主张自己所代表的利益，也会诱发很多由于纯粹逐利冲动所带来的风险：参与人往往在程序中只考虑自己的实质利益。

仅仅将参与理解为人的一项权利也容易消解程序对于共同善的担保，参与过程仅仅成为满足个人权利意志的工具，对于共同体的公共生活则无法有效提升。参与公共责任性的降低必须通过设计基本的问责规则来提升。

公民委员会也可以与规制机构合作，帮助规制机构梳理、集中规制的关键点，并协助规制机构在政策制定过程中进行社会反响的体验测试。因此，美国行政法学者Paul Verkuil指出，包括民营化在内的参与式行政都不同于去规制(deregulation)：后者认为政府干预是无效或低效率的，前者则接受政府活动对于市场和社会的干预，只不过认为借助公民的手段来干预更加有效。四、公民参与行政的法律规制 （一）理论框架：建立公民参与行政的协商民主逻辑 前面归纳提炼的各种风险，归根结底是由于参与行政按照纯粹的市民社会逻辑或政治国家逻辑行事所导致的。（2）针对公民主体基本信息的公开。

这是一种比较初级的公私合作形态，主要表现为设立行政企业，通过行政控股来创造市场价值。同时合作治理的具体内容，包括商谈合作的过程，尤其是确定公民的竞争过程必须充分公开。

第二，辩论和实质理由。公共任务借助公民力量完成也是打开了一个充满争议与不确定性的潘多拉之盒，要妥善完成这个任务必须在一定法律规制的框架里，否则就会事与愿违甚至在目标上南辕北辙，妨碍政府治理逻辑转型。

包括：参与行政的主体是否有比较完善的组织架构。在理论上，之所以要建立起职业的官僚制度，就在于行政任务必须有一定的国家专属性，不能随意由个体越俎代庖。